早在春秋时，人们就讲“老

　　有加惠”(《春秋左传》），即国君

　　对老年人的赏赐是特给的，

　　并不要求他有什么功劳。人

　　们知道“老幼孤独不得其

　　所”是“大乱之道”（《礼记正

　　义》），因此要使孤老得其

　　所。历朝政府也多有对老年

　　人的优惠政策，如豁免征徭，赐给爵级。对贫病无依靠的

　　老民的照顾，形成正式制度的，大约自唐朝的悲田院始，

　　下历元明清，该制度不断完善，但善堂终是凤毛麟角，根

　　本解决不了贫苦老人的生活问题。不过老民善堂制度和在

　　其中的老民生活，或许还是值得研究老龄问题者和老年人

　　关心的事情。

　　唐代长安设有养病院，又名“悲田院”，收养贫病无

　　依靠的老年乞丐，政府派专人负责其事，由佛教寺院具体管

　　理。据记载此院唐玄宗开元初年就有，而实际设立比这还

　　早（高承《事物纪原•贫子院》）。唐代的养病院是养老院的滥觞。

　　北宋政府最初在汴京设立东、西两个福田院。福田，

　　是佛家语言，意思是说人们对应当供养的人要供养他。究

　　竟供养什么人，有几种说法，其中有三福田说。一是报恩

　　福田，供奉父母师长；二是功德福田，供佛寺之用；三是

　　贫家福田，供养穷苦人。东、西福田院属于贫穷福田，收

　　养孤独的有病的老年乞丐，供给口粮和零用钱，但是能进

　　院的老人极少，最少时只有24人。宋英宗下令增设南、

　　北福田院，这样就有了东南西北四所福田院。东南西北院

　　是按东京城的方位开设的，可能进院的人要根据住所方位

　　来确定。这时的福田院由政府增修房屋，四院可以容纳

　　300人。它的经费来源是内府所出500万钱，英宗的意思

　　是他个人出资救助老年贫民，以栽培福田。熙宁二年

　　(1069)东京大雪，宋神宗下令于四福田院定额外，

　　收养老幼贫病的乞丐，供养到第二年开春。北宋政府令各

　　地方救济贫病老人，自冬天十一月初一日起给粮食，至第二

　　年元月停给。同时令各地方以绝户的房屋财产充当供养鳏

　　寡孤独老病残废无依靠者的经费，如果不够用，就以官房

　　和常平仓的利息钱作补充（《宋史•食货志》)。宋代东京的福

　　田院专门收养老年穷人，是孤老院，养老的专门机构的性

　　质很明显。它由政府开办并经理，虽有释家的“福田”名

　　称，但同寺院没有直接关系，这一点不同于唐代。

　　元世祖至元八年(1271)下令各路设立济众院，

　　收留鳏寡孤独残废不能自养的人，给口粮，另给柴薪。十

　　年(1273)因官吏侵占贫民口粮，下令凡发放粮草要

　　在官厅当面发给，以免弊端。二十年(1283)给大都

　　南城孤老衣粮房舍。二十八年(1291)给贫穷嫠妇冬

　　夏衣裳。成宗元贞二年(1296)下令，但凡下发恩

　　诏，就给孤老一人一匹布、一匹帛（《元史•食货志》)。这些

　　规定大多不能实现，只有少数官员认真执行，如至正间在

　　福建邵武路任经历的郭瑛在城西建立惠老慈济堂，为堂买

　　田，收取地租，供养入堂老人（嘉靖《邵武府志•名宦》)。没有

　　堂田，或前有田后丧失的，也就不能养济穷民了。

　　明朝政府有收养孤老的法律，《明律•户律》规定：

　　“凡鳏寡孤独及笃疾之人，贫穷无亲依靠，不能自存，所

　　在官私应收养而不收养者，杖六十；若应给衣粮，而官吏

　　克减者，以监守自盗论。”明朝建国之初诏令府县设置养

　　济院，洪武十九年(1386)规定，没有依靠的鳏寡孤

　　独，每年给予六石米，建文元年(1399)改为三石

　　米，令亲戚代养，无亲可投的入养济院。天顺元年(1457)开办大兴、宛平二县养济院，每县一所，供给收容人

　　员一天两顿饭。成化二年(1466)下令把所有京城贫

　　民收入养济院。十六年(1480)以前，京城历年赡养

　　孤老7490余人，供给米26900多石，布7400多匹，这一

　　年明朝政府以主管官吏侵蚀钱粮，使穷民不得实惠，令顺

　　天府府尹每月巡察两次，巡按御史也加强监察。嘉靖元年

　　(1522)下诏收养京城贫民，六年(1527)命令在

　　北京五城各设养济院一区，尽数收养贫民，巡城御史发现

　　乞丐，凡民籍的送顺天府交养济院，军籍的送幡竿、蜡烛

　　二寺供养。九年(1530)饬令各地方官认真办理养济

　　院，次年(1531)又令收养京城贫民（《明会要•恤鳏寡孤

　　独》）。二十年(1541)开始，每年一月份在京城散赈，