唐前期，内廷所需基本是供送制。供送物品的来源，一是诸司供给，由司农寺、少府寺、太府寺、太仆寺、将作监等负责；二是诸方贡献，有来自地方诸州，有来自戚属百官；还有一部分是自供。殿中省负责御物的管理支配。一部分供送内中物品需在京城就地采办，采办有两种方式：一是临时所需，即时采买；二是配户和市，由京兆府属官主知。《广异记》所云长安尉主知“宫市”，与裴耀卿废配户和市旧法，两者时间一为开元初，一为开元中，前后相继，但是否有直接关系却不甚明了。
商品经济的发展，城市经济文化的繁荣，使内廷对市场的需求极为迫切，与市场的联系更加广泛，内廷人数的增加，更加大了对市场的需求量。与这种大趋势相适应的是，政府供给系统中市场采购比重逐渐增加。财政体制的变革，财政系统的使职化，内财政内廷市场采购份额逐渐加大，原有供送系统在人员和经费已不能满足宫内的即时需要，城市商品经济日趋活跃，这正是“宫市”置使、权限扩增、人选趋重的主要原因。
不经由寺监或府县供送系统，而由内廷委派专人负责到京城市场采购，始自杨国忠，但初领使职，并非称“宫市使”。
据前引洪氏《容斋续笔》载，天宝时，杨国忠以宰相领“宫市”使，是为“宫市”之始，后人似未提出异议。但该书前已罗列杨国忠拜相前职衔，任御史大夫时已领“宫市”，而后语“宫市之事，咸谓起于徳宗贞元，不知天宝中已有此名，且用宰臣充使也”，显然与史实并不相符。
《旧唐书》卷106《杨国忠传》载：“上春秋髙，意有所爱恶，国忠探知其情，动契所欲，骤迁检校度支员外郎兼侍御史、监水陆运及司农出纳钱物、内中市买、召募剑南健儿等使，以称职迁度支郎中，不朞年，兼领十五余使，转给事中兼御史中丞、专判度支事。是岁，贵妃姊虢国、韩国、秦国三夫人同日拜命。兄铦，拜鸿胪卿。八载，玄宗召公卿百寮，观左蔵库。喜其贷币山积，面赐国忠金紫，兼权太府卿事。国忠既专钱谷之任，出入禁中日加亲幸。”既知，杨国忠任职度支员外郎兼侍御史时已兼司农出纳钱物使和“内中市买使”，两使职一管钱物出纳，一管入市采买，迁御史大夫后“内中市买使”已改称“宫市使”，仍由杨国忠领任。虽然“内中市买使”不见他书记载，但从杨国忠前后担任的职掌分析，兼有内外身份，内中采买确实非他莫属。
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